2006年6月，中国人口福利基金会“生殖健康援助行动”项目调研组来到东北，对该地区开展“生殖健康援助行动”的项目点进行调研，先后调查的项目点有辽宁的彰武、大石桥、鞍山，吉林的松源和黑龙江的齐齐哈尔、泰来、大庆、肇州。联系调研实际，学习领会全国人口和计划生育科学技术大会精神，我们颇有启迪。
“生殖健康援助行动”是由中国人口福利基金会牵头搭建公益平台，联合有关企业以公益资助的方式向基层计生服务机构提供先进技术设备，人口计生部门提供必要的组织保障，依托基层技术服务机构为育龄妇女提供生殖健康服务的公益项目。该项目的初衷，主要是尝试利用社会公益活动的方式动员相关企业，为基层计生技术服务机构提高技术装备水平、增强服务能力做些贡献。出人意料的是，该项目在上述地区实施仅一年多，虽然有些做法还不够成熟完善，但其收效明显，远远超过了项目设计的初衷。该项目促进了生殖健康服务水平的提高，甚至挽救了一些育龄妇女的生命，避免了一些缺陷胎儿的出生，得到服务对象的交口称誉；该项目促进了计生技术服务机构的发展，甚至使濒临“下马”的计生技术服务机构“起死回生”，再现生机；该项目带动了投入，甚至在一些地区取得了各级政府专项资助和有关部门科技专项经费的突破性进展；该项目推动了公共服务资源的整合，甚至在一些地区出现“计卫”联手合作开展服务的良好势头。何以在短期内取得这些成效，我们从中得到的启示是什么？
一、 关键在于着力扭转“瓶颈”现象
国家人口计生委《关于全面加强人口和计划生育科技工作的决定》（讨论稿）指出，“当前，我国人口和计划生育工作进入‘稳定低生育水平、统筹解决人口问题、促进人的全面发展’的新阶段。经过多年的努力，人口和计划生育科技工作取得了长足进展，但是与新时期人口和计划生育工作的新任务、新要求还不相适应，与人民群众日益增长的计划生育生殖健康需求还不相适应，存在着体制机制不完善、创新能力和服务能力不强、投入不足以及人才缺乏等问题。”对于基层计生技术服务机构来说，服务能力不强，成为制约服务上水平的“瓶颈”，已是一个普遍的现象。我们走访的项目点也普遍反映，由于技术设备等服务手段的落后，许多基层计生技术服务机构只能为育龄群众提供一些初级简单的技术服务，长此以往，已远不能适应群众日益增长的需求。当国家人口计生委提出以“三大工程”为重点的生殖健康促进计划后，他们更是“着急多干事”却感到“心有余而力不足”。对于更新技术设备，他们说“不是没有想法”，而是“苦于没有招数”。正是在这种情形下，当得知中国人口福利基金会“生殖健康援助行动”项目后，他们感到这是一个“求之不得”的好事。我们由此感到解决信息不对称、渠道不畅通问题的重要性，一方面，许多基层计生技术服务机构苦于技术手段落后的问题不能有效解决，另一方面，不少能为其解决问题的先进适宜的科技成果又不能及时进入和普及应用领域，作为全国性社会公益组织应当发挥动员社会力量参与人口公益事业的优势，寻找一条“公益牵动、互惠共赢”的路子，为解决这个问题作出努力和贡献。而让我们感受更深的是，扭转“瓶颈”现象，关键在于基层领导班子特别是“一把手”的思想认识。
吉林省松源市人口计生委主任王兴明向我们提及他的一大“心头之患”。王兴明两年前从该市林业局局长调任人口计生委主任，他说，“每当在病残儿鉴定时，看到抱着缺陷婴儿的父母那种求助的目光，是我上任后最受刺激的事。松源地区每年都有不少缺陷患儿出生，由此带来的一系列困难，不仅是社会的负担，对于家庭更是苦不堪言”。王主任认为，没有先进的技术支撑，不可能提高服务能力。解决服务能力不强的问题，不能仅仅看作是计生技术服务机构的事情，服务手段落后已成为制约人口计划生育事业发展的一大瓶颈，必须作为工作全局中的重要环节着力抓好。因而他们与生殖健康援助项目一拍即合，经过技术论证，并克服种种困难，引进了有关出生缺陷和早期宫颈癌检测等多种先进技术设备。当时他们引进的这些设备价值50多万元，除企业捐赠和基金会资助外，还有11万元的资金缺口没有着落。他们在积极争取有关部门支持的同时，为了及早开展项目，王主任等班子成员自掏腰包垫付。一年后，当看到该项目取得良好的社会和经济效益时，许多人感戴王主任一班人当初的“魄力”。其实，这种魄力来自一种心系群众的使命感，来自一种渴望新技术的紧迫感。
在各项目点，主要领导的重视为项目实施提供了有力的组织保障。他们发挥计生服务网络的优势，利用引进的与“三大工程”相关的先进技术设备，在为育龄群众提供新技术服务、拓展服务功能上各显伸手，特别是在介入“三大工程”方面作出了积极的贡献。
松源市计生技术服务机构，利用引进的先进设备和多种技术组合，为育龄妇女提供出生缺陷检测和早期宫颈癌筛查等技术服务。一年多来共检测筛查9329人次，发现患有缺陷的胎儿13例，最终确诊后做了终止妊娠手术；早期宫颈癌疑似病例15人，有8例确诊作了手术，6例康复后回到了工作岗位。在308例已婚未孕者的检查中，对近期有感染的34人，他们提供了免费跟踪服务，30人注射了风疹疫苗，同时进行药物干预，现已出生了9个健康婴儿。在该服务机构，经常可以看到前来感谢的群众。
辽宁省彰武县计生服务站，利用项目等相关技术作优生筛查1305例，发现7例胎儿异常，送沈阳医大确诊为有缺陷胎儿5例、死胎2例，复合率100%。为此，沈阳医大的专家对这一县级计生服务站的技术水平感到惊诧。
科技促进服务的作用，在各项目点明显体现，进而深化和统一了人们的认识。国家人口计生委从战略的高度提出：“必须进一步提高思想认识，增强责任感、使命感和紧迫感，把科学技术放在人口和计划生育工作优先发展的战略地位。”这对于解决制约人口和计划生育事业发展的瓶颈问题，必将产生积极的巨大推动作用。
二、 得益于“以项目促进发展”的思路
以项目促进发展，以项目带动投入。是国家人口计生委领导和有关部门提出的一项基本原则，一条发展思路。对于各个具体的项目点来说，“生殖健康援助行动”算不上大项目，但难能可贵的是，一些地区的有关领导和计生服务机构，没有把这个项目仅仅看作是引进几台设备，而是在“以项目促进发展”的思路指导下，以此为契机，强化“抓培训，抓管理，抓改革”，随着项目的实施解决了多年来制约发展的一些问题。
以项目促进技术服务人员素质和服务水平的提高。封闭守旧导致技术落后，虽是一些计生服务人员不愿承认的事实，但当新技术设备引进来后，却让不少技术服务人员感到了自身的差距。在各项目点，计生技术服务机构狠抓了适应新技术的培训，通过“走出去，请进来”等多种方式开展培训，新老技术人员已能熟练掌握技术设备，素质明显提升。在项目实施过程中，松源市计生服务机构摸索总结出采用多种方法筛查宫颈癌的技术组合方案，提高了筛查的准确性、精确性。鞍山市计生服务机构通过项目促进科研，他们在临床观察基础上形成的《生物芯片抗体筛查防止出生缺陷的研究》科研设计，通过课题答辩，被该市科技局确定为市级科研立项，获15万元科研专项经费。
以项目促进管理理念的更新和体制机制的完善。松源市计生技术服务机构本有两块牌子，一块是“计划生育指导站”，另一块是“生殖保健医院”。前者由财政保人头开支，后者可依法经营创收。这种“院站合一”的模式，应该说是一种有利于发展的体制，为实现技术服务由单纯“四术”向生殖健康转变创造了有利的条件。但过去由于管理理念的滞后，单纯依赖“吃皇粮”和“四术”服务，体制上的优势没有得到发挥。如今他们以项目促进管理理念的“除旧立新”，深化改革，摈除“等、靠、要”的旧思维，与“院站合一”的体制相适应，以新的理念在项目运作中引进了市场机制，在机构内部建立了竞争机制，改善了分配机制，体制上的活力迸发出来。齐齐哈尔市的初级生殖保健工作曾处于全国先进的行列，但由于技术人员、设施装备、经费投入、体制机制等“瓶颈”问题，制约了进一步发展创新。引进新项目后，该市人口计生委主任姚卿决心以此为带动，再创服务“品牌”优势。为了解决深层次的体制问题，市人口计生委已作出试点安排，在一些基层计生服务机构实行“事业发展与企业管理相结合”的模式。在用人机制、分配机制、激励机制上引进企业管理模式，建立各项规章制度，积极参与市场竞争，增强发展的动力与活力。
科技带动服务，项目促进发展。通过该项目的实施，程度不同地促进了各计生服务机构的发展，松源市计生服务机构的发展变化是典型一例。该项目上马前的多年间，松源市计生服务机构一直在“四术”范围内止步不前。到头来是服务人群和业务量逐年减少，技术人员改行外流，收入仅够支付两间房子的租金，处于被“边缘化”“快下马”的尴尬境地。该项目上马后不到两年，该机构已在松源地区初显竞争优势，实现社会和经济效益“双赢”和良性循环。2005年，该机构的收入相当于前8年收入的总和。有了实力更加突出公益，他们运用项目技术多次在农村开展义诊活动。如今，该机构的房子增加了，门前经常是“车水马龙”，在6月初，前来登记查体的预约期已排到了10月份。看到这种景气，市政府决定支持他们尽快选址建新房。
三、 重在形成公共管理服务的“合力”机制
充分利用网络优势，通过“大协作”形成“合力”推动机制，是黑龙江地区项目运作的突出特色。
“大协作”，首先体现在政府及有关部门的大力支持。经省人口计生委协调，省财政为该项目提供了专项资助，首笔150万元项目配套资金顺利到位。得到这种专项资助在该省人口计生部门尚属首次。在一些人看来很难的事，却在该项目上有了突破，这当然与该项目有企业的先期公益支持有关。而更深刻的原因在于，胡锦涛总书记在全国科技大会上明确提出，促进人口健康和保障公共安全，是国家战略全局中的重要组成部分。在人口健康和公共安全领域，我国还面临着一些突出的问题和矛盾，广大群众的健康需求难以有效满足，出生人口素质以及育龄群众的生殖健康水平亟待提高，公共卫生安全体系的保障能力还很不足。解决这些问题和矛盾，迫切需要科技提供强有力支撑，迫切需要各级政府增加投入，迫切需要充分利用和挖掘社会资源。人口和计划生育技术服务机构是社会公共服务和公共卫生体系的重要组成部分，在满足人民群众生殖健康需求，促进人口健康和保障公共安全方面，不仅可以发挥重要作用，而且有着可以作出更大贡献的潜力。在黑龙江地区的项目点，这种看法从上到下已形成共识。基于这种认识，各项目点所在的政府均为该项目提供了专项资助。
“大协作”，还体现在各级计生协会组织的广泛参与。黑龙江省各级计生协会通过多年的实践，兴办多种项目，积累了丰富的经验。该省计生协会强调“组织创新、活动创新、服务创新”，对于“生殖健康援助行动”项目，他们不但积极争取，还动员各级组织广泛参与，发挥计生协会协调政府和广泛深入联系育龄群众的组织优势，协助计生技术服务机构开展服务活动，在该项目的实施中充分贯彻了“面向基层、深入乡村、服务上门、方便群众”的工作方针。黑龙江省人大常委会副主任马淑洁兼任该省“幸福工程”组委会主任，她在考察协会的项目工作后明确提出，要把“生殖健康援助行动”与“幸福工程”、“生育关怀行动”等项目有机结合起来，使各项目相互补充和完善，积极促进协会组织和事业的健康发展。
“大协作”，也体现在计生服务机构与卫生医疗机构的联手合作。公共安全服务体系保障能力不足，既与服务供给能力不足有关，也与服务资源利用不够相关，一个重要原因在于，由于部门、行业间缺乏有效的合作途径和方式，许多资源利用发掘不够，各自的优势不能结合互补。而黑龙江一些地区通过项目实施，在这方面有了新的突破。在泰来县，计生服务站将筛查的一些病例及时转诊到县人民医院，被该项目所吸引，县医院院长主动找到人口计生局局长要求合作，派技术人员到计生服务站参与项目。在肇州县，由于引进先进技术设备，使一些乡镇计生服务站在技术上处于领先地位，出现了乡卫生院主动找其合作的局面。该县分管科技、卫生和人口计生工作的副县长连树生说，“有了项目，部门和行业间的协调工作好做多了。积极推动了公共服务资源的整合，是该项目的一大贡献。”随着项目的推进，县委、县政府经研究后，明确提出了“推倒‘围墙’、资源共享、各尽其职、互惠互利”的“大项目”发展思路。针对农民缺医少药的困难，在农村地区开展了计卫联合大型义诊活动，送医送药到村屯。为了摸索经验，他们还决定在两个乡镇进行乡计生站和乡卫生院整合资源的试点。在大庆油田，项目运作伊始就采取“计卫”联手的合作方式，充分发挥了计生部门的组织优势和油田总医院集团的技术优势，为育龄群众提供“筛查、咨询、诊治、跟踪”一条龙服务，成效显著。
协作形成的“合力”，其效果是更多的群众受益。肇州县平均每年出生人口3500人左右，出生缺陷发生率3%左右。育龄妇女生殖道感染率达60%左右，农村地区高达80%左右。特别是在农村偏远落后地区，妇科临床常见病、多发病的发病率更高。为了有效改变这种状况，该县以项目启动为突破口，由县长亲自挂帅整合资源，推动工作。为了保障项目顺利实施，该县在财政资金紧张的情况下及时匹配资金70万元，引进价值约300万元的多种先进技术设备，并以多种有力措施保证项目配置的设备充分利用，在广大育龄群众中开展查诊服务活动，特别是为农村妇女提供免费服务。该县项目采取“以行政部门为指导，以计生协会为主体，以技术服务机构为依托，行政协调和技术服务互动，行政机构和群众团体互联，行政管理和群众工作互补”的运作模式，主动进村入户提供服务，项目开展不到一年，已查诊18000人次。用连副县长的话说，“这个数字，不单纯是一个量的概念，它已超出‘初级预防’，属于‘超前预防’。”对于查出有问题的特殊病例，他们还利用该项目设备设置的网络平台进行“远程诊断”，请外地医院进一步确诊，为其提供方便快捷准确的服务，节省了患者到外地确诊的大笔费用。
黑龙江的项目运作模式，与国家人口计生委提出的“公共管理服务机制”不谋而合。“认真履行人口和计划生育行政管理机构职能，加强技术服务机构建设，完善村（居）民自治组织，发挥计划生育协会等群众团体作用，构建行政部门、服务机构、自治组织、群众团体‘四位一体’互联、互补、互动的公共管理服务机制，形成目标一致、主体多元、上下互动的科学管理格局。”对于这一设计，我们从黑龙江的项目实践中已感受到其意义之重大。加快建立和完善这种机制，必将对促进人口健康和保障公共安全发挥更大的作用，彰显人口计生系统在和谐社会建设中的优势和贡献。
中国人口福利基金会“生殖健康援助行动”项目调研组
于德惠 代庆龙 田文生 刘艳春
曹景椿（辽宁） 王敏（黑龙江） 鲍永俭（黑龙江）
2006年7月
