注:本文为"2005联合国国际小额信贷年_亚洲地区小额信贷与妇女发展研讨会"入选论文.
亚洲地区小额信贷与妇女发展研讨会于2005年11月24日至26日在北京召开。
一、概况
1、幸福工程的发起：
家庭是社会的细胞，母亲是家庭的核心，没有幸福的母亲，就没有幸福的家庭，没有千万个幸福的家庭，就不会有社会的祥和与安定。为了帮助贫困地区的贫困母亲及家庭改变生活现状，过上幸福生活，1995年2月由中国人口福利基金会、中国计划生育协会和中国人口报社共同发起创立了“幸福工程——救助贫困母亲行动”。
2、宗旨：动员海内外的资金和力量，扶助贫困母亲参与经济和社会发展，提高其文化和身体素质以及经济和社会地位，使她们享有同样的生存权与发展权，接受教育权和生殖健康权。
3、运作模式：小额资助，直接到人，滚动运作，劳动脱贫。
小额资助：贫困母亲接受资助额度一般为1至3千元人民币，使用期限1至2年，年管理费控制在5%以内。资助款视发展情况分为分期还款和一次性还款两种方式。分期还款时间根据项目的类别和项目运作周期确定，项目结束按时如数返还资助款。
直接到人：项目资金直接到人、到户，由受助母亲本人到现场签订协议领款。被救助贫困母亲名单、资助项目及标准等情况要在村公共场所张榜公布，以接受村民的监督，做到公平、公正、公开。
滚动运作：用于救助贫困母亲资金的期限在一个项目点为5年。该资金在县（市）项目点救助滚动次数不得少于3轮。县（市）项目办分期收回资助款后再次投入，救助其她的贫困母亲，最大限度地提高资金的使用效率。
劳动脱贫：通过项目实施，激发受助母亲参与生产劳动的积极性，树立自尊、自信、自强、自立的发展意识，并使其掌握劳动技能，提高开发能力，通过自身的劳动增加经济收入，提高其经济地位和社会地位。
4、幸福工程的任务是治穷、治愚、治病。而“治穷”活动则是幸福工程的根本任务。针对我国贫困地区人口贫困的原因和特点，在治穷的同时开展治愚活动，就是有针对性的由林业、畜牧、教育等机构义务性地对开展相关项目的受助者进行技术性指导。治病则是由医疗、计生等部门通过一般性的健康普查发现一些常见妇科病并给予指导性提示和一般性治疗，以使其尽快恢复健康，及早投入生产。“三治”任务是以治穷为主，治愚、治病为辅，三者相辅相承，相互促进，目的是为受助者提供较完善的服务，以提高救助对象的文化和身体素质，加快脱贫致富的速度。
二、幸福工程的发展现状
1、总体发展情况
截至2005年10月，幸福工程已在全国29个省、市、自治区设立了389个项目点，累计投入资金3.1亿元，救助贫困母亲及家庭15.4万户，惠及人口69.5万。在“治穷”的同时“治愚”、“治病”，为贫困母亲作健康检查65万人次，治疗妇科病21万余人；举办各类培训班1.1万多期，培训82万人次；免费下发药品和医疗器材价值约1300多万元。据清华大学调查评估，经幸福工程救助后，贫困母亲家庭的脱贫率达到89.5%。
目前已经建立起了从全国组委会到省、县各级责权明晰的三级管理网络。每个项目点的资助投入也由前期的10—12万元增加到现在的28—100万元；人均资助由前期的1000—3000元，增加到3000—5000元。扶贫效果更加显著，示范作用更趋明显。
2、运作与管理
为了充分调动各地的工作积极性，以使更多的人士参与到扶贫济困的行列之中，目前全国组委会已对符合条件的29个省、自治区、直辖市、计划单列市进行了幸福工程专项授权，被授权的省份已在本省、市以幸福工程的名义开展宣传、筹资以及项目救助等项活动。目前，幸福工程的救助形式主要有三种：一是规模救助。即由全国组委会或省级机构出资，选定贫困县设立项目点开展救助活动，周期结束后治穷项目资金都要全部收回，用于新一轮的救助活动。项目点实施的项目内容采取因地制宜，因户制宜，因人制宜的原则，以养殖、种植、加工、商业、运输等为主，长期、短期项目相结合，以短养长，项目的实施主要通过几种形式：一种以单户家庭为主的庭院经济；二是集体务工；三是多户联保式。为了保障资助款能按时如数收回，县项目办与每一位受助母亲都签署资助款使用协议书，同时各地根据不同的情况对所签署的协议分别采取了担保、多户联保、公证等措施。
为了使项目点的选择相对公正合理，我们制定了设立项目点的基本标准：全国组委会投资设立的项目点以国贫县为主，省级机构设立的项目点以省贫县为主。受助母亲选择的基本标准是：本人及家庭人均收入低于当地贫困线标准；必须是实行计划生育的育龄妇女；本人及家庭有强烈的脱贫致富愿望；本人及家庭成员具备劳动脱贫的能力；遵纪守法、尊老爱幼，邻里关系好；讲诚信，愿意按时如数归还本金，支付管理费等。
幸福工程实行国、省、县三级管理，主要依托各地计划生育协会。设立幸福项目点的省必须要有幸福工程组织机构，项目所在县、乡、村均要成立幸福工程项目办公室，其主要任务就是对受助者提供多方面的监管、指导和服务。
幸福工程在整体运作和多项活动开展的同时，将资金管理视为重中之重。我们本着对捐赠者负责，对受助者负责，对社会负责的原则，从善款捐赠到工作费用，从项目审查到资金的拨付，从项目设立到资金回收，都建立了严格的资金管理程序和制度，以保证资金使用的合理性。在幸福工程从设立以来各级组织的财务检查和财务审计中都给予了良好的评价。
三、小额资助的作用
1、增加了受助者的经济收入，提高了受助者的社会地位。
在项目运作过程中我们发现，在初步解决温饱的贫困地区，绝大多数群众几乎没有可以用来扩大再生产的资金，如果没有这种小额资助的投入，这些贫困母亲及家庭就不可能增加收入，也不可能使她们摆脱无钱的困扰。幸福工程自创立以来，以救助贫困母亲为切入点，开展了以小额资助为主的“治穷”活动，使贫困母亲及家庭增加了经济收入，给她们的家庭带来了幸福和欢乐。由于幸福工程在项目实施过程中由母亲提出申请，母亲签署协议，母亲现场领款，母亲参加生产技能及文化科学知识的培训等一系列活动，提高了妇女的参与意识，由于在项目实施过程中的积极参与，使她们不同程度地掌握了一两门生产技能，增强了她们的自信、自强、自立的意识和能力。通过自身的不断努力，她们当中的许多人都成为当地生产致富的带头人，许多贫困母亲还当上了女老板、村干部，成为当地的致富能人、致富能手，精神文明的带头人。在经济收入增加的同时，也提高了她们的社会地位，从此挺起了腰杆、撑起了妇女半边天。2005年《中国性别平等与妇女发展状况》白皮书中，在“妇女与消除贫困”部分里这样写到：“中国人口福利基金会开展了以救助贫困母亲为宗旨的‘幸福工程’，募集资金帮助贫困母亲参与经济和社会发展，提高健康和文化水平。”
实践证明，小额资助是帮助受助者增加收入，摆脱贫困最直接、最有效的脱贫措施。幸福工程小额资助、劳动脱贫的运作模式，在扶贫工作中探索出了一条“开发式扶贫”的成功经验，国务院扶贫开发领导小组曾专门下发了《关于积极支持幸福工程——救助贫困母亲活动的通知》，认为幸福工程“是一种行之有效的扶贫形式。它目标明确，措施具体，充分发挥计划生育协会组织健全、会员众多，有多年项目实施经验和严格监督机制的优势，能够直接扶贫到户、到人”。
2、促进了农村的精神文明建设，增强了群众的法律意识
幸福工程在选择救助对象时要求受助者遵纪守法，尊老爱幼，邻里关系好等条件，促进了当地精神文明建设。在项目实施过程中的多户联保制度，通过诚实、信誉和经济手段把贫困户组织起来，密切了村民之间的关系，增强了群众团结友爱的集体荣誉感。有些项目县在与受助者签署协议的同时，还请县公证处现场进行协议的公证，这些措施的执行不仅增加了善款使用的严肃性，同时，也提高了受助母亲的还款意识和法律意识。
近年来，中共中央颁布的《公民道德建设实施纲要》、国务院发表的《中国的农村扶贫开发》白皮书，都提到幸福工程并给予了积极评价。
3、培养了受助者的商品意识和市场竞争能力.
“小额资助，直接到人”为穷人提供了发展的条件和机会，并通过联保、公证、担保等一整套的管理制度，对受助者产生了很大的约束力和激励作用。从幸福工程资助的贫困母亲来看，她们绝大多数都能珍惜这来之不易的资助款，认真选项，精打细算，埋头苦干，尽可能地把有限的资金用在刀刃上。她们除了充分利用土地，搞科学套种，确保增产增收外，积极动脑筋，想办法，千方百计寻找赚钱的门路，并根据市场的需求，确定生产计划，选择增收项目，增强了商品意识和对市场的应变能力，使受助者自身潜在的能力得到了充分激发和展现。通过实施小额资助，使广大的受助者思想不断解放，创新意识不断增强，为受助户自身的可持续发展奠定了良好的基础。
4、小额资助，服务为主，改善了干群关系，改变了计生工作者的形象。
幸福工程的各项救助活动，主要是通过省、县、乡、村计协会生系统的工作人员具体实施，并进行跟踪服务，把经济利益导向机制引入了计划生育工作，从而缓和改善了干群关系，改变了计划生育者在群众中的形象，反过来又促进了计划生育工作的开展。
5、幸福工程实施小额资助把扶贫开发与人口计划相结合，有效地促进了贫困地区人口事业的合理发展。
幸福工程优先救助实行计划生育的贫困母亲，促进了计划生育工作。它把利益导向机制引入计划生育工作，体现了全心全意为人民服务的宗旨，不仅使育龄妇女受益，而且密切了党群关系、干群关系，树立了计划生育工作的良好形象。最重要的是，幸福工程的资金来源不是政府拨款，而是靠自身的辛勤努力把社会公众的点滴捐款汇集起来。通过这种资金渠道建立起来的计划生育利益导向机制，来之不易，是幸福工程对人口与计划生育工作的贡献和价值所在。由于实行计划生育的贫困母亲得到资助后迅速脱贫致富，这种示范效应带动了更多的妇女自觉实行计划生育。据对一些项目点调查表明，贫困母亲的理想子女数仅为1.66人。而一些文档资料则显示，在群众生育观念改变，干群关系改善之后，各个项目点的计划生育工作好做了，计划生育率也上升了。在许多实施了幸福工程的地区，不少育龄妇女都主动放弃了二孩指标，领取了独生子女证，把精力放到了发家致富上，促进了当地计划生育工作的开展。计划生育的观念也在渐渐的发生着变化，从行政强制向自觉自愿转变，从土法生育向科学生育转变，从多子多福向少生快富转变，从重男轻女向生男生女都一样转变。
四、经验与体会
1、健全管理体制
幸福工程小额资助活动主要通过计生协会系统开展活动，而帮助贫困母亲脱贫，改变她们的生存现状，为贫困母亲查病治病，这本身就是计生协的一项主要工作，因此，大大降低了幸福工程的管理费用，减少了工作成本。但也存在着一些问题，由于人事管理经济投入等方面的原因，还不能充分调动管理者的积极性，虽然这些执行机构和人员已经做了很大了奉献和支持，但上传下达的渠道还不畅通。二是由于管理人员责任心不强，项目运作过程中出现了一些断档现象。比如：陕西大荔县在收款问题上就充分反映这一问题，受助者通过自身的劳动摆脱了贫困，手里也有了钱，但到期后没人下去回收，这样就降低了资金回收率和滚动率。这与我们的管理体制有着直接的关系。这也是我们在研究探讨的一个问题。
2、加强问责制
NGO组织的资金大多来自于社会爱心人士的捐赠，他们有权力了解这些资金的去向和使用情况以及所产生的效益，因此，不但要经常组织捐赠者到项目点实际考察与了解，同时还要做好项目点的信息反馈工作，通过多种方式及时将资金的使用情况及效益向捐款者汇报，以增强捐赠者的信心和提高自身的诚信度。
3、严格资金监管制度
要建立起资金使用的监管机制，用好管好善款，以确保这些善款放得下，收得回，有效益。由于项目所在县均为贫困县，所以极易出现临时挪用和占用资助款的情况。所以要加大监管力度，制定相应措施，防止资金流失。
4、慎重选择小额资助款的发放形式
小额资助直接发放现金还是实物要慎重选择。实践证明发放现金比发放实物更加合理和科学，一方面可以杜绝管理者在实物发放时从中作弊，另一方面，受助者拿到的是实实在在的现金，无论以后市场如何发生变化，救助的资金数额她们是认可的，避免了由于市场价格的变化给资金回收带来的困难。
5、慎重选择救助方式
在项目实施过程中，救助方式的选择非常重要，需要因地制宜，因具体项目内容而定。幸福工程的救助形式最初主要是以个体救助为主，采取的是一家一户的资助方式。选择什么样的项目，项目经营的好坏，直接关系到自家的经济收入，因此，她们会千方百计的想尽办法经营好项目，以保证增加收入，按时还款。当然这种一家一户的经营方式的弱点及不足是抵遇风险的能力小。特别是种养业一旦遇到天灾人祸，由于受损严重，除了还款受影响外返贫率也比较高，这样就会延长救助周期。在进行单个救助的同时，一些地区也采取了规模救助的形式，既把救助资金全部投放在一个项目上，建立养殖或种植基地，招收贫困母亲务工，领取工资。如广东增城市采取的就是这种方式。这种规模救助的形式虽然能够提高抵遇风险的能力，便于管理，降低了管理成本，便于受助者交流信息。但它需要有一支责任心强的优秀管理队伍和管理人员，否则就会重蹈过去吃大锅饭的覆辙。有些地方采取资助款直接发给救助母亲，由本人以个人入股的方式参加组织起来的规模生产经营活动，如北京门头沟。这种方式即提高了受助者抵遇风险的能力，同时，受助者以入股的方式参加，也把受助者个人的利益同集体的利益联系在一起，有一种与荣俱荣，与毁俱毁的经济上的关系。
五、小额资助的可持续发展
同其他公益事业一样，幸福工程小额资助同样面临可持续发展问题。在未来的工作中，我们将在总结经验与教训的同时也会做出一些努力和偿试。
一是坚持扶贫到人不动摇
扶贫到人，资助到户是扶贫济困的一种有效形式，这种扶贫形式是由现行农村家庭经营体制决定的，也是扶贫攻坚的成功经验，应坚持下去。
二是增加筹资量，确保小额资助正常运作
扶贫济困需要大量的资金做后盾，因此，要加大扶贫公益内容的宣传力度，让更多的人了解我们的事业，参与我们的事业，同时要改变筹资理念和拓宽筹资渠道，争取多方面更大的支持。
三是提高资金的使用率和回收率
幸福工程的运作模式就是滚动发展，如果没有高回收率做保障，那么，滚动发展就成为空谈，也就会使幸福工程资金萎缩，影响持续发展。
四是提高NGO组织的公信度
我们的资助款都是社会爱心人士的捐款，我们有责任按照捐赠者的意愿，用我们的运作模式，将这些钱管好用好，让捐赠者从多方面多角度了解捐款的使用情况。同时尽可能的降低管理成本费用，否则就会有悖捐赠者的意愿，也直接影响到幸福工程的可持续发展。
五是提高NGO管理人员的综合素质
目前，中国的NGO组织管理人员可以说大部分都没有系统的专业理论知识，大多数都是凭着一种朴素的感情和奉献精神在进行工作。在中国已经加入WTO与世界接轨的今天，长此以往势必会影响NGO组织自身的发展，这也是NGO管理者面临的巨大挑战，我们希望广大NGO组织能联合起来，对所从事该项工作的同仁进行系统的专业知识的培训，这项工作的实施无疑会推动中国NGO组织及事业的发展。
2005年11月24日
